Resumen. La motivación de esta crítica es para dar una opinión objetiva e imparcial acerca del proyecto de ley 3227/2022-CR: Reforma Integral del Sistema de Pensiones. Este proyecto de ley se presentó a iniciativa de la legisladora Maria Elizabeth Taipe Coronado e impulsado por la presidente de la Comisión de Trabajo Sigrid Tesoro Bazán Narro. En este proyecto de ley se propone universalizar la pensión para todos los peruanos, registrar a todos los peruanos desde su nacimiento para tener acceso a la pensión, entre otras; que ha despertado suspicacias en cuanto a su forma, impacto y ejecución para los asegurados a nivel nacional. Los elementos positivos, negativos y el desenlace de esta crítica se encuentran en el cuerpo de la crítica que de manera objetiva e imparcial pretenden construir un mejor sistema de pensiones para todos y cada uno de los peruanos.
Palabras clave: Jubilación, Proyecto de ley, Sistema de pensiones, Rentabilidad.
Criticism of the law project 3227/2022-CR: Integral Reform of the Pension System
Abstract. The motivation of this criticism is to give an objective and impartial opinion about the law project 3227/2022-CR: Comprehensive Reform of the Pension System. This bill was presented at the initiative of legislator Maria Elizabeth Taipe Coronado and promoted by the president of the Labor Commission Sigrid Tesoro Bazán Narro. This bill proposes to universalize the pension for all Peruvians, register all Peruvians from birth to have access to the pension, among others; that it has aroused suspicions regarding its form, impact and execution for the insured at the national level. The positive and negative elements and the outcome of this criticism are found in the body of criticism that objectively and impartially seeks to build a better pension system for each and every Peruvian.
Keywords: Retirement, Law project, Pension system, Profitability.
Códigos JEL: J26, J32.
- Justificación
Durante la pandemia ocasionada por el Covid-19 el congreso de la República del Perú dispuso en varias oportunidades la devolución de aportes en forma porcentual y gradual de una parte del fondo de pensiones con la finalidad de que las familias más afectadas por la pandemia puedan tener liquidez para solventar sus gastos e imprevistos. Los sucesos inesperados en muchas ocasiones pueden poner al descubierto falencias estructurales que puede tener un país. Es por ello que es imprescindible para el estado peruano tener una buena política en cuanto a las pensiones de jubilación se refiere. La motivación de esta crítica es para dar una opinión objetiva e imparcial acerca del proyecto de ley 3227/2022-CR: Reforma Integral del Sistema de Pensiones. Este proyecto de ley fue presentado por la bancada de Perú Libre en el 2022 y ha iniciativa de la legisladora Maria Elizabeth Taipe Coronado y como coautores los congresistas: Americo Gonza Castillo, Flavio Cruz Mamani, Kelly Roxana Portalatino Avalos, Alex Randu Flores Ramirez y Bernardo Jaime Quito Sarmiento, usando su derecho a iniciativa legislativa otorgada por el artículo 107 de la Constitución Política del Perú, todo ello en correspondencia con los artículos 22, inciso c), 67, 75 y 76 del Reglamento del Congreso de la República. Asimismo la presidente de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social, Sigrid Tesoro Bazán Narro; está impulsando la propuesta del proyecto de ley que pretende la unificación de los sistemas de pensiones en el Perú, universalizar la pensión para todos los peruanos, registrar a todos los peruanos desde su nacimiento para tener acceso a la pensión, entre otras; ha despertado suspicacias en cuanto a su forma, impacto y ejecución para los asegurados a nivel nacional.
La justificación teórica de esta crítica es el de presentar un análisis crítico al proyecto de ley 3227/2022-CR: Reforma Integral del Sistema de Pensiones. Además con esta crítica lo que pretendo es realizar un aporte al conocimiento ya existente con nuevas teorías. Finalmente, se puede generar un debate acerca de las críticas expuestas en este artículo. La justificación metodológica de esta crítica se basa en una contribución para otros estudios, críticas e investigaciones, para que pueda servir de modelo a otras investigaciones, artículos, investigaciones y críticas futuras. Adicionalmente la autenticidad y la confiabilidad de las críticas y las conclusiones obtenidas podrán ser usadas en otros estudios pertinentes. La justificación práctica de esta crítica es el de mejorar el conocimiento acerca del proyecto de ley 3227/2022-CR: Reforma Integral del Sistema de Pensiones.
Para realizar la crítica a este proyecto de ley se usará el Manual de técnica legislativa aprobado por Acuerdo de Mesa Directiva 106-2020-2021/Mesa-CR Mesa Directiva 2020-2021, tercera edición, con vigencia a la fecha para los temas metodológicos. Adicionalmente, referencias bibliográficas pertinentes para la teoría económica para los temas estructurales y temáticos. Según el Manual de técnica legislativa (2021) afirma que la rapidez del procedimiento para la creación de leyes está en crisis debido a una sobre-legislación. En este sentido las herramientas prácticas toman mayor importancia porque ayudan a satisfacer la falta de experiencia y conocimientos de muchos asesores y legisladores en su aprendizaje en temas parlamentarios. Finalmente, esta crítica resalta por tener un enfoque hipotético deductivo. Bernal (2016) enuncia que “la inferencia hipotética es “un procedimiento que inicia de algunas hipótesis positivas que se les busca falsear o refutar las hipótesis antes enunciadas, para poder obtener conclusiones que puedan confirmar la realidad”.
- Elementos positivos
La universalización de la jubilación mediante una reforma propuesta por el proyecto de ley objeto de esta crítica es un elemento positivo. Si bien es cierto, la realidad peruana no ayuda mucho a cumplir este objetivo por la informalidad de la economía y las leyes, es algo positivo tratar de llegar a un punto en donde todos los peruanos gocen del derecho a la jubilación. Según Aguinaga (2019) la universalización hace que los beneficios deben de llegar a toda la población independientemente de su condición laboral como trabajador o no, ya que se trata de un derecho subjetivo que tienen todos los seres humanos.(p. 75).
El establecimiento de un registro de todos los peruanos desde su nacimiento para poder tener un acceso universal a la jubilación futura, permitirá tener una visión más objetiva y práctica para atender las necesidades de la población desde su nacimiento hasta su jubilación.
Adicionalmente, los mecanismos de participación ciudadana y rendición de cuentas son sin lugar a dudas algo novedoso a lo que el sistema de jubilación se refiere. En este punto el sistema de pensiones vigente no contempla dichas alternativas en donde la población pueda participar de manera activa en cuanto a participación y control de sus aportes con el fin de tener una mejor transparencia en cuanto a la administración de los recursos.
Finalmente, la intangibilidad de los fondos de pensiones una vez retirados por el jubilado y colocados en el banco hace que mejore el sistema de pensiones ya existente y presenta un aporte adicional a ser tomado en consideración. Cabe señalar que esta consideración se puso de manifiesto en los retiros que se hicieron durante la pandemia pero solo de manera extraordinaria, por lo tanto establecer esta restricción sobre la intangibilidad de los fondos una vez retirados genera mayor confianza y mejora oportunidades para los jubilados.
- Elementos negativos
En este punto se desarrollará una crítica objetiva e imparcial teniendo en consideración los aspectos temáticos, aspectos metodológicos, aspectos estructurales, aspectos de redacción y ortografía al proyecto de ley 3227/2022-CR: Reforma Integral del Sistema de Pensiones. Dentro de cada aspecto a que da lugar la crítica se fundamentaron con teorías económicas pertinentes.
Aspectos temáticos
1.- Con respecto a la problemática del proyecto de ley 3227/2022-CR: Reforma Integral del Sistema de Pensiones, la crítica se da por el tema “Cobertura previsional”, ya que la baja cobertura no es solo el único problema del sistema de pensiones en el Perú, el principal problema es la informalidad del trabajo que no permite la contratación de los trabajadores y con ello disminuye la cobertura de las pensiones de jubilación. Esta informalidad está en función de la falta de politicas pùblicas de formalizaciòn y ayuda a las microempresas, que lamentablemente no permiten la formalización del trabajador para poder acceder a un sistema de pensiones.
Según Norman (2007) El subdesarrollo tiene una característica fundamental y es la informalidad. Esta informalidad inicia cuando los costos de inscribirse en el marco legal y normativo son muy superiores a los beneficios que ello conlleva. La informalidad involucra el pago de impuestos, beneficios laborales y remuneraciones, manejo ambiental, salud entre otros. Adicionalmente afirma que la informalidad en el Perú es alarmante y se ubica como una de las más altas del mundo. Finalmente, en el caso peruano los malos servicios públicos y un marco normativo que agobia a las empresas dan paso a la informalidad.
Finalmente, la sostenibilidad y la suficiencia previsional a lo que el proyecto de ley se refiere, no solo recaen en el envejecimiento poblacional sino que también influye la informalidad laboral, los bajos sueldos y el tiempo de aportación que no van a permitir la sostenibilidad y la suficiencia previsional de las pensiones. Adicionalmente, el planteamiento de la universalidad y el monto de la jubilación equivalente a una remuneración mínima vital ajustable anualmente propuestos en los artículos 3 y 5 del proyecto de ley no serán viables. Según De la Vega Zavala (2018), con el tiempo el nivel de cobertura baja y disminuye, porque el sistema de pensiones está enfocado básicamente en el mercado formal que está constituido por trabajadores que cuentan con un salario.
2.- En cuanto al objeto de la propuesta legislativa, la crítica es porque el objeto está condicionando una rentabilidad y es que no se puede ofrecer una rentabilidad, cuando dicha rentabilidad no está sujeta directamente a la empresa que va a administrar los recursos sino al mercado. En este punto, este sistema pensionario no será sostenible ya que no puede generar una rentabilidad a los aportantes ni mucho menos a los no contributivos, dado el volumen de jubilación ofertada, sin tener en consideración, el monto de aporte, el tiempo y sobre todo la rentabilidad.
3.- En el análisis costo beneficio la critica es porque este sistema no será sostenible porque la cantidad de aportes aunado al tiempo de contribución no serán suficientes para generar una pensión igual a una remuneración mínima vital a cada jubilado por periodo mínimo de 30 años, pudiendo generar en el futuro un efecto piramidal que puede traer a la economía peruana muchos problemas, por esto el costo es demasiado para los beneficios esperados.
Aspectos metodológicos
Según los Objetivos del Manual de Técnica Legislativa (2021) son: 1) Contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento jurídico. 2) Mejorar la calidad de la ley y dotarla de razonabilidad y eficacia. 3) Mejorar la comprensión y la aplicación efectiva de la ley, tanto para sus destinatarios como para los operadores jurídicos.
Por lo tanto, esta visto y entendido el cuerpo del proyecto de ley en mi opinion no contribuyen ni unifica criterios ni dan coherencia al ordenamiento jurídico, no mejora la calidad de la ley, no tiene razonabilidad ni eficacia y no mejora la comprensión y aplicación efectiva de la ley.
Aspectos estructurales
Artículo 2. Finalidad.
La crítica es al siguiente punto: “Eficiente Administración con Rentabilidad”; de lo expuesto: Condicionar la administración a la rentabilidad no es objetivo ya que la rentabilidad de una determinada operaciòn en el mercado bursátil por ejemplo “No la da el sistema de pensiones”; ni tampoco puede ser garantizada ni condicionada por la administradora de los fondos; sino que se obtiene en el “Mercado”. Un sistema de administración de pensiones puede garantizar una buena administración de los fondos pero no puede “Garantizar una Rentabilidad”, ya que esta “Rentabilidad” se da por el libre juego de oferta y demanda del mercado bursátil. Según Costa (2017) acerca de la gestión de los fondos de pensiones afirma que “Es el manejo del portafolio de inversiones y la rentabilización de los fondos recaudados mediante la búsqueda de las mejores opciones de rentabilización que pueda ofrecer el mercado” (p.21). Por lo tanto en este punto: “Finalidad de la Ley”, a mi parecer decir: “Eficiente Administración con Rentabilidad”, no goza de razonabilidad, no mejora la comprensión y aplicación efectiva de la ley.
Artículo 3.Principios de la Reforma Integral del Sistema de Pensiones.
La crítica es a los siguientes puntos:
3.1. Principio de Universalidad: “Se brinda cobertura provisional a todos los ciudadanos peruanos”; En este punto cabe señalar que tratar el aseguramiento de una jubilación de manera universal no coincide con la realidad problemática del país. El aportante depende de la ley que lo respalde para hacer sus aportes mediante un contrato laboral de dependencia y además depende de la formalidad del sistema económico peruano. Pretender que todos los ciudadanos tengan una jubilación es loable, pero en la práctica no se puede llevar a cabo por los motivos antes expuestos además añadiría lo siguiente: ¿Que pasa?: ¿Si son peruanos que viven en el extranjero y nunca han aportado al sistema de pensiones, también tendrán jubilación?; y ¿Si son peruanos que nunca han aportado al sistema de pensiones en el Perú también tendrán jubilación? Según Almeida (2019) La seguridad social se manifiesta a través de sus pensiones, prestaciones que han ido variando al pasar el tiempo; Se trata de un beneficio en dinero que sustituye a sus rentas que se generaban por el trabajo. (p.24). En pocas palabras se obtiene una jubilación por el trabajo realizado, entonces si no hay formalidad para el trabajo no hay aportes y con ello no podrá garantizarse la universalidad de la jubilación. Según Benedetti (2021) el principio de universalidad es una meta deseada a todos los trabajadores en general y en algunos casos a toda la población reconociéndose en todas las constituciones. El estado reconoce el derecho universal de toda persona a la seguridad social, para su protección para contingencias y elevación de calidad de vida. (p810).
3.2. Principio de Integralidad: Se incluye a todos los sistemas pensionarios vigentes del país en uno solo. En este punto no se pueden unir a todos los sistemas pensionarios primero por ser empresas privadas (y una estatal) y en segundo lugar porque ello da origen a un monopolio que no garantiza una adecuada administración al no tener competencia. Según Costa (2017) sustenta que existen 16 sistemas contributivos fuera del SNP y del SPP, « y que estos tienen casi el 2.4% de la PEA y del 15% de la población mayor de 65 años» (Resolución Ministerial N° 017, 2017). Y como acotación final algunos de ellos, como la Caja de Pensiones Militar-Policial, requieren recursos del Estado (Resolución Ministerial N° 017, 2017); (p.15). Finalmente, tratar de integrar a todos en un sistema que lo pretende es uniformizar a base de la integración de los sistemas de pensiones no es justo para quienes han trabajado y aportado más como se verá más adelante en la crítica al artículo 5 de esta ley.
Artículo 4. Derecho de jubilación:
La crítica: Es por la residencia de los peruanos; osea ¿Si son peruanos que viven en el extranjero y nunca han aportado al sistema de pensiones también tendrán jubilación?; y ¿Si son peruanos que nunca han aportado al sistema de pensiones en el Perú también tendrán jubilación? Hay muchos peruanos en el extranjero que ya tienen una vida y que no piensan regresar al país, su trabajo lo han realizado en ese país, pero ocurre que algunos han contribuido a la pensión en ese país que los acogió y otros por temas de permisos de trabajos y regulaciones trabajan pero no aportan a ese sistema de pensiones y mucho menos al sistema peruano de pensiones. Por lo tanto, al no aportar no se aplica el derecho a la jubilación indistintamente ya que el artículo 3.1 de este proyecto de ley pretende universalizar la jubilación a todos los peruanos.
Artículo 5. Pensión mínima universal:
La crítica es porque: Se está estableciendo indirectamente una pensión homogénea con ajustes anuales. La cantidad de dinero para la jubilación depende de los aportes de los trabajadores, teniendo en consideración el tiempo y la cantidad, es por ello que homogeneizar la pensión no teniendo en consideración el tiempo y la cantidad de aportes no es factible. Además, el homogeneizar la pensión al sueldo mínimo vital desalienta el trabajo y con ello el ahorro de los trabajadores, ya que la idea del ahorro para jubilarse es el de trabajar ahora para poder obtener una jubilación digna y mejor en el futuro, entonces si se homogeniza quiere decir que de nada vale que trabajes y te esfuerces más hoy porque al final vas a ganar igual a la hora de jubilarte. Adicionalmente, este proyecto de ley dice que la jubilación no puede ser menor a una remuneración mínima vital que hoy asciende a la cantidad de 1,025.00 soles en este caso, ¿ como garantizar que se les va a pagar a todos los jubilados esa cantidad? y ¿ es factible que se trabaje más con el fin de ganar más para el futuro y una persona se termine jubilando con la misma cantidad (salario mínimo vital)? Finalmente, no se explica como la rentabilidad del fondo pensionario puede pagar una jubilación homogénea para todos y cada uno de los peruanos mayores de 60 años, teniendo en consideración que la administración de un fondo no garantiza la rentabilidad, sino que la rentabilidad se obtiene en el mercado. Además, podemos sumar que si el gobierno incrementa la remuneración mínima vital la pensión por esta ley también tendría que incrementarse.
Artículo 6. Cuenta Individual Previsional:
La crítica es porque: No especifica a los niños de padres peruanos que nacen en el extranjero además como un seguro puede cubrir a una cuenta individual si la persona es menor de edad, que no trabaja y que por lo tanto no aporta; y más aún radica en el extranjero. Adicionalmente, la finalidad de este proyecto de ley es el de disminuir los costes de administración de los fondos más no de incrementarlos, como se detalla en el punto a) los aportes del 13% de la remuneración bruta mensual y 5% de los ingresos por ejercicio individual de la actividad sobrepasan en exceso lo que hoy cobran las AFPs. En el punto b) el 2% del IGV mediante comprobantes electrónicos no es razonable más aún cuando nos encontramos en una economía informal. Finalmente en el punto c) dice “por la rentabilidad otorgada por la administradora del fondo de pensiones” no es correcto ya que la administradora del fondo de pensiones no genera “rentabilidad”, sino que solo “administra” los fondos de pensiones.
Artículo 7. Jubilación en modalidad contributiva:
La crítica es porque: según el inciso c) La pensión de jubilación mínima no es menor al monto correspondiente a la remuneración mínima vital vigente, en este caso, el administrador del fondo NO te puede garantizar una rentabilidad tal que garantice una pensión en igual cuantía a la remuneración mínima vital. Además que en el inciso a) Una persona ha alcanzado los sesenta años, tiene un período mínimo de cotización de veinte años de aportes obligatorios, y puede obtener una pensión vitalicia, teniendo esto en consideración como una administradora de pensiones puede asegurar tal rentabilidad a una persona que puede tener una esperanza de vida de 90 años. Como la administradora puede generar esa cantidad, ya que los aportes durante 20 años a un nivel de rentabilidad anual no da como resultado la suma de 1,025 soles al mes durante 30 años.
Artículo 8. Jubilación en modalidad no contributiva:
Se entiende como jubilación en modalidad no contributiva cuando:
La crítica es porque: Según el inciso a) Una persona ha cumplido los sesenta años, pero no ha alcanzado el mínimo de cotización de veinte años de aportes obligatorios y/o carece de rentas o ingresos que le aseguren una pensión digna; y b) La cuantía de la pensión de jubilación no es menor al 50% del equivalente a una remuneración mínima vital vigente, en este caso, el administrador del fondo NO te puede garantizar una rentabilidad tal que garantice una pensión en igual cuantía al 50% de la remuneración mínima vital más aún a una persona que puede tener una esperanza de vida de 90 años. Como la administradora puede generar esa cantidad, ya que los aportes menores a 20 años a un nivel de rentabilidad anual no da como resultado la suma de 512.5 soles al mes durante 30 años.
Artículo 9. Superintendencia Nacional Previsional:
La crítica surge porque: Este organismo se “encargará de la rentabilidad”, dado los argumentos antes expuestos un organismo que administra no genera rentabilidad, la rentabilidad la genera el mercado de acuerdo a las fluctuaciones de los instrumentos financieros.
Artículo 10. Gestores de Inversión:
La crítica surge porque: Las rentabilidades de los fondos de inversión no solo se logran por una buena administración sino que también depende del mercado y la coyuntura.
Aspectos de redacción y ortografía
Artículo 3. Principios de la Reforma Integral del Sistema de Pensiones:
La crítica es al punto 3.4. por la terminología usada: “provisionales”, cabe indicar la diferencia entre “Previsional” y “Provisional” ya que no son sinónimos; mientras que el término “previsional” hace una referencia a una estimación para un resultado futuro, el adjetivo “provisional” define el carácter temporal de un hecho normalmente con la actividad presente. En este punto al colocar la palabra “provisional” hace referencia a que los fondos son temporales mientras que si se hubiera usado la palabra “previsional” se hubiera dado a entender de que los fondos estiman un resultado a futuro.
Artículo 4. Derecho de jubilación:
La crítica es por el segundo párrafo del proyecto de ley que empieza con la palabra “Puede”, cuando debe de ser “Pueden”, porque la palabra “Supuestos” está en plural, quedando de la siguiente manera: “Pueden establecerse supuestos…”
Artículo 5. Pensión mínima universal:
La crítica en términos de redacción a este punto es que en el segundo párrafo, después de la palabra “Para”, no debe de seguir una coma (,), debe de ser de corrido.
Finalmente dentro de la propuesta legislativa; el punto donde dice: “Efectos de la vigencia de norma en la legislación nacional, en este punto cabe señalar que debería decir: “Efectos de la vigencia de la norma en la legislación nacional”.
- Desenlace
La unificación del sistema de pensiones sin tener en consideración los aportes de las personas con la finalidad de que todos tengan una pensión igualitaria desmotiva a los asegurados a ahorrar más para poder obtener una mejor pensión.
La estatización del sistema de pensiones no es la solución a los problemas de jubilación, pretender estatizar el sistema con una ideología a todas luces comunista traerá graves consecuencias en la economía peruana.
Solicitar como requisito a la administradora de fondos de pensiones una rentabilidad obligatoria, cuando la rentabilidad la establece el mercado según el libre juego de oferta y demanda es un error. Lo que se puede solicitar a las administradoras de fondos de pensiones es una buena administración pero, no se les puede exigir una rentabilidad a priori ya que la rentabilidad de una determinada acción o portafolio de inversiones las da el mercado.
Colocar en la ley que si las rentabilidades esperadas no son las suficientes, pues entonces el estado tiene que colocar recursos suficientes para atender dichas jubilaciones ocacionará desequilibrios en las cuentas fiscales, ya que de lo que se trata es de que las administradoras de pensiones sean autosuficientes en sus finanzas sin requerir un aporte adicional por parte del estado.
Finalmente, los errores en el uso de las normas gramaticales pueden ser corregidas y no cambiarán el tenor del proyecto de ley a excepción de la terminología usada en el artículo 3 en donde se deberá de definir qué terminología usar (provisional o previsional) para conceptualizar mejor lo que se pretende dar a conocer el proyecto de ley.
Créditos de autoría
Econ. Alfonso Roberto Salazar Guevara: Autor.
Referencias
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